北京

产权制度改革 是住房制度改革的牛鼻子

2017年06月01日来源:21世纪经济报道政策法规责任编辑:xiaoshuang

新兴工业化国家的经验表明,一个健康的住房制度应具备两大功能:第一,保障性功能。政府能够为中低收入家庭提供基本住房服务,缓解转型社会的居住痛点。第二,财产性功能。住房作为家庭的重要资产,伴随经济增长应具有一定的增值功能,新兴国家因此逐渐形成庞大而稳定的中等收入群体,有恒产者有恒心,成为社会稳定和谐的中坚力量。

由于当前我国的住房产权制度三轨并行(指产权类住房、不完整产权类住房、保障类住房等三大类,产权性质迥异),这两大功能并没有完全发挥好。因此,需要从供给侧对住房产权制度进行改革。

事实上,三轨并行在实践中产生了一些负面效应。

一是,在房价上涨快于工资上涨的背景下,封闭僵化的住房产权堵死了低收入人群上升为中产收入群体的流动通道。

二是政府住房保障能力大幅下降。三类住房的产权差异,导致政府无法在不同类型住房之间调丰补歉、相互调剂,全社会的住房资源无法实现共享,降低了政府的住房保障效率。此外,政府承担保障房建设,庞大的财政支出压力也日益不堪重负。保守估计,政府仅用于公租房建设的资金就超过2万亿,加上配套基础设施和营运维护费用,财政压力进一步加大。

三是大量投资形成沉淀资产导致巨大浪费。由于租赁房和保障房的产权不完整,在金融上是难以进行资产抵押和证券化的。换言之,产权的缺失导致流动性丧失。其后果,不但社会资本和市场化企业失去了投资兴趣,而且大量的投资造成资产沉淀,资产沉淀形成僵尸资产,导致资源的巨大浪费。

在笔者看来,住房产权制度改革总的思路,是打通产权类商品房、租赁房、保障房之间的产权壁垒。具体可分为六步实施:

第一步,取消土地划拨方式和集体土地作价入股方式。所有类型的地块均采用“招拍挂”的市场化方式进行出让,从源头上确保土地的产权清晰。

第二步,改变财政出资的投资方式。采用公开招投标的方式,引入社会资本和市场化房地产企业进入租赁房和保障房领域,切实减轻财政负担。

第三步,向租赁房和保障房赋权,这是住房产权制度改革的关键环节。租赁房和保障房在规定期限内(如15年),只能出租,不能出售。超过规定期限,给予这两类房屋一个产权选择权,可以转变为保障性商品房,赋予这两类房屋产权明晰的商品房本。

第四步,充分体现保障性商品房的住房保障属性。一是安置对象要严格限定为低收入无房家庭。二是要坚持保本微利的原则,以成本加成的低价(而不是市场价)向低收入家庭出售。

第五步,保障性商品房再次交易后转变为普通商品房。低收入家庭在一定期限后(如5年或8年),可以按照商品房的市场价格,将保障性商品房上市出售或交易,转变为全产权的普通商品房。如果房屋有价值增值,需要向政府补交一定的价差(如30%)作为房价收益补偿款。

第六步,政府通过动态的、阶梯式的年度土地供应计划、赋权规划、期限转让规定等,实现全社会的商品房、租赁房和保障房的持续供给和有序调剂,推进住房供给侧结构性改革。

此外,对于存量的租赁房和公租房,可以参照上述改革思路,通过补交土地出让金、房屋赋权、定向配售等环节,给予住房完整的产权属性,真正实现住房的保障功能和财产功能。

产权制度改革,是构建住房基础性制度的“牛鼻子”,是住房改革的“帕累托改进”,化弊为利,不存在负外部效应,改革阻力小,应尽快推进。对低收入家庭而言,可以通过“先租后售”的方式,低成本地获得家庭的第一套住房,实现家庭财富的增值,有助于形成稳定而庞大的中等收入群体;对市场化房地产企业而言,投资租赁房和保障房,能够实现稳定的、合理的、有明确预期的利润,大大激发了社会资本的入市热情;对地方政府而言,一方面,借助社会资本,培育和发展住房租赁市场和公共住房市场,推动了中国经济的市场化进程;另一方面,切实减轻了财政支出负担,有效提高了住房保障能力;对资产而言,具有完整产权的房屋,通过抵押、担保、证券化,大大增加了资产的流动性、收益性和安全性,盘活了存量资产,提高了投资效率。

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